编者按：
为集思广益，切实做好编制“十三五”规划的工作，我会应深圳市政协提案委的邀请，汇聚我会智库百人会对“十三五”规划有研究、有特长的十位智者，在我会李罗力理事长带领下，于2015年8月20日下午，在市政协会议室召开了“科学编制我市‘十三五’规划协商建言”座谈会。在座谈会上我会智库百人会多位专家分别作了精彩纷呈的发言。本文为徐景安在会上的发言整理稿。
今天就深圳制定十三五规划建言，我们已制定了十二个五年计划和规划，无疑取得了很大成就。但是我们有没有反思过，中国的问题、深圳的问题越来越多，还越来越严重。为什么如此？说起来很复杂，其实很简单。就是我们的执政理念发生了严重偏差，不知道、不明确发展为谁、为谁发展。可是，党的总书记说得很明白啊！
习近平说：“我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，在学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，使发展成果更多更公平惠及全体人民，在经济社会不断发展的基础上，朝着共同富裕方向稳步前进”。
习近平还说：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。
这两段话的核心意思：第一、发展是为了满足人民对美好生活的向往；第二、美好生活的向往是落实在各项民生事业上；笫三、民生事业要公平地惠及全体人民。这就是共产党的宗旨、社会主义的真谛。这是中国的最高原则。但是，请问我们的各级政府这样做了吗？如果这样做了还有这么多问题吗？现在来看深圳。深圳十二五规划是怎么做的？
首先，深圳怎么定位？深圳的方问、目标是什么？也就是十二五规划的指导思想。深圳十二五规划中，对深圳定位的表述有：综合配套改革试验区，全国经济中心城市，国家创新型城市，中国特色社会主义示范市，国际化先进城市，民生幸福城市，实现从“深圳速度”到“深圳质量”跨越，加快建设智慧深圳、打造平安深圳……
这是中国官方文件的特色，堆满了一堆光鲜亮丽的口号。深圳十二五规划，与全国一样还是以GDP为目标，以产业规划为中心，以建设项目为重点，做得很具体、很详尽。实践结果，十二五规划到2015年生产总值达到1.5万亿元，人均生产总值达到2万美元，2014年提前实现。2014年深圳城市综合经济竞争力已经超越香港，位居全国第一位。深圳的发展领先全国，这是深圳的成就、深圳的骄傲。
以改革开放求发展，为中国做示范，当排头兵，这是深圳原来的定位，应该说名符其实地做到了。今天的中国面临新形势、新问题、新挑战，用一句话概括，就是没解决好为谁发展的问题，发展成果公平分配的问题。这是经济问题，贫富悬殊带来内需不足。这也是社会问题，分配不公影响社会稳定。这更是政治问题，民众不满动摇执政根基。
深圳需要重新定位了，不能在单一追求发展的习惯思维下继续前行了。要考虑今天深圳作为特区，究竟特在哪里，如何为中国做示范？还当不当排头兵？
说到这里，中国存在的问题深圳有，而且某种程度上深圳更严重。深圳十二五规划中在“保障和改善民生”一节中提到“积极推进基本公共服务均等化”，在“实施特区一体化建设”一节中提到“以公共服务均等化为目标”，但是如何实现均等化，谁与谁均等，没有任何具体表述。
政府的职责是什么？提供均等的公共服务，不是为一部分人服务，排斥、歧视另一部分。人民政府为人民，深圳人民政府就是为深圳人民服务。谁是深圳人民呢？2014年深圳户籍人口332.21万，非户籍人口常住人口745.68万，常住人口计1077.89万，再加上非登记人口，总计1800万。深圳户籍人口在教育、医疗、养老、社保、住房、就业、失业、办证享有特权。《关于创造深圳质量的行动计划》明确提出：2015年实现深圳户籍无房家庭全部得到住房保障。所以，深圳十二五规划涉及民生的教育、卫生、住房、社保、文化等项目都是为深圳户籍居民服务的。人均GDP是按常住人口统计的，承认非户籍居民为深圳的经济发展做了贡献的。在深圳工作、生活、消费的都是要纳税的，构成了深圳的财政收入，但为什么只有户籍居民享有公共服务的特权呢？请问深圳人民政府是332.21万户籍人口的政府吗？这符合“保证人民平等参与、平等发展权利”吗？符合“社会公平正义”吗？符合“发展成果更多更公平惠及全体人民”吗？
其实，中国各级地方政府都是这么做的，把非户籍人口排除在公共服务之外。深圳的情况则更严重。中国常住人口占总人口的比重达到53.73%，户籍人口占总人口的比重为35%。深圳常住人口占总人口的比重59.8%，超过全国水平。而深圳户籍人口占总人口的比重才18.4%，约为全国水平一半。
这意味着什么？从全国来说，占65%的人8.88亿还是农业人口，其中18.73%即2.56亿在城市打工，他们不能像户籍人口享受住房、教育、医疗、养老的公共服务，迫于生活压力一部分适龄劳动人口流回农村，一方面造成城市劳动力短缺，另一方带来农村劳动力过剩。如果这部分人落户城市，再隨迁一部分农村人口，就能加快城市化进程。然而，各级地方都实行狭隘的地方保护，不愿向他们提供或者不愿提高这个群体的社会保障水平，怕成为“洼地”，流问本地。在这方面，深圳起了不好的示范作用，对加快中国城市化进程起了阻碍作用。
正是由于深圳户籍人口比例过低，所以从2003年到2015年中国最具幸福感城市排行中，深圳不仅无缘前10名，而且位居榜尾。2011年第93位，2012年还倒退到第94位。2010年，广东省省情调查研究中心在全省21地市开展了“广东省居民个人生活状况与主观幸福感调查”，深圳居然排名20，倒数第2。但深圳对此采取不关注、不理睬、不回应、不研究的态度，深圳十二五规划提到2015年，常住人口规模控制在1100万人以内，其中户籍人口达到400万人。现在看前一个目标能达到，后一个目标难实现。当然，深圳有理由人口密度大，其实人口密度大是城市发展的重要原因，世界所有大城人口密度都大。韩国5000万人口，2000万在首尔。
绝大多数非户籍人口不能享受均等的公共服务，是背离深圳的宗旨的，深圳就是靠来自五湖四海的人共同建设起来的。为了吸引大家来深圳，现在提“来的都是深圳人”，现在又提“万民创业、万众创新”，但是公共服务呢？户籍居民成了一等公民。非户籍居民是等公民。户籍居民是贵族，非户籍是平民。这是什么法理、什么原则、什么政策？
我认为，这个理念不改受，讨论“十三五”规划没有用，做出来还是老模式、老样子。民生问题写一章，讲的都是定性的语言，好听的话一大堆，就是无法考量。这个问题怎么解决？建议在制定“十三五”规划的同时，制定深圳民生五年规划。深圳不是提了要建民生幸福城市吗？这就要制定规划，民生问题不是靠一年办几件实事这种碎片化的办法，需要系统化、制度化、目标化地来解决。
首先要根据深圳的实际情况，确定民生的范围，有直接民生与简接民生之分，提高直接民生占财政支出的比重，实现公共服务在各类人群的均等化，降低直接民生中的行政开支成本，增加民众受惠比重，这样才能把改善民生真正落到实处。民生规划的主要内容：居民收入增长、社会救助体系、社会保障体系、公共服务体系、公共安全体系、公共财政制度、整合社会资源。用民生规划“倒逼”产业优化、城市规划以及政府职能转变。尤其是要调整财政支出结构，压缩行政不合理开支，实现向非户籍倾斜、向困难群体倾斜、向社区基层倾斜。制定民生长远规划就是创新，就是深圳为全国做示范。我曾经为汕头市制订了民生长远规划。希望立一个课题，我们来做。
今天，我们党真的应该感悟了，说一千道一万，就是把老百姓的幸福放在第一位，把老百姓的民生放在第一位，真的做到“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。
徐景安 中国幸福研究院院长、马洪基金会智库百人会成员、原深圳市体改办主任