2019年8月，《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》重磅发布，全力支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，并提出打造“民生幸福标杆”的战略定位。其中，“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”这七个关键民生领域成为深圳发展的重要方向，文件明确要求构建优质均衡的公共服务体系，打造全覆盖可持续的社会保障体系。五年来，深圳始终紧扣中国式现代化发展脉搏，以高质量发展为目标，将“人民对美好生活的向往”融入每一项具体工作内容，切实提升深圳市民的获得感、幸福感和安全感。
马洪基金会专注于基层治理研究，长期从多元视角深入观察与研究深圳市74个街道的发展状况。依据《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等政策文件要求，深入剖析街道年度决算报告，对“民生七优”目标的建设与落实情况展开深度研究，进而形成系列调查报告。
本期推出“老有颐养”专题报告。
“老有颐养”的核心在于为老年人提供全面、便捷、高效且贴心的养老服务，充分满足老年人在物质和精神层面日益增长的需求，构建多层次、多样化的社会化养老服务体系。为实现这一目标，深圳市持续优化养老服务顶层设计，积极推进养老服务体系建设，致力于实现居家养老服务社区全覆盖。
深圳多年来将居家和社区养老服务工作列为市政府重点推进事项。在《深圳市人民代表大会常务委员会关于构建高水平养老服务体系的决定》和《深圳经济特区养老服务条例》的引领下，相继出台《深圳市深入推进老有颐养“907”幸福康养惠民工程 健全完善居家和社区养老服务体系行动方案（2023—2025年）》《深圳市构建高水平“1336”养老服务体系实施方案（2020—2025年）》等一系列政策文件，为养老服务体系建设提供了坚实的政策支撑，为各级政府部门的具体执行指明了方向、提供了依据。具体而言，“1336”养老服务体系凝聚政府、社会、家庭三方力量，扎实推进政府保障基本、居家社区联动、机构专业照护三种服务模式，全力搭建并强化覆盖市、区、街道、社区、小区、家庭6个层级的管理服务平台。
街道作为行政体系的最基层，依据《老年社会工作服务指南》《2021—2035年深圳市养老服务设施布局专项规划》《深圳市一刻钟便民生活圈试点城市建设实施方案》等文件要求，通过建立社区长者服务站、小区长者服务点等举措，构建起覆盖全街道的养老服务网络，将服务延伸至每一个家庭，让每一位有需求的老年人都能享受到养老服务。
一、深圳市养老现状洞察
深圳作为一座年轻的移民城市，正面临着人口老龄化加速的挑战。根据第七次人口普查数据显示，深圳60岁及以上常住老年人口达940716人，占比5.36%，其中65岁及以上人口为565217人，占比3.22%。预计到2030年前后，深圳将正式迈入老龄化社会，到2035年，老年人口规模预计将近300万人。为更好地服务老年群体，深圳市积极探索都市养老新模式。截至 2024年10月，深圳共有82家养老机构，提供机构养老床位14452个，其中护理型床位12311个。截至2024年6月底，深圳已实现居家养老服务驿站社区全覆盖，共建成2099个驿站，这些驿站分别依托党群服务中心（757个）、长者服务中心（站点）（421个）、社区健康服务中心（625个）、小区公配物业用房等其他空间（296个）建设而成 。然而，随着老龄人口的不断增加，现有养老机构和服务设施在服务供给和覆盖人群方面仍存在一定局限性。街道在养老服务中承担着大量基层工作，包括统筹辖区养老服务资源、推进养老机构建设与运营、营造老年友好型环境以及动员社会资源参与养老服务等。
（一）养老支出情况剖析
为深入了解街道层级养老服务工作的开展状况，项目组收集74个街道的年度决算报告，追溯至已公开的过去3年的街道决算报告，通过分析街道财政支出及其变化来了解基层养老服务情况。研究发现，街道涉及养老的开支主要集中在老年福利支出和养老服务支出两个方面。
在老年福利支出方面，各街道之间的差异较为显著。2021年度，仅有24个街道有养老福利支出，南山区粤海街道支出最高，达1628.91万元。2022年度，有该项支出的街道减少至18个，南山区粤海街道依旧位居榜首，支出为1497.85万元。到了2023年度，有49个街道产生养老福利支出，南山区粤海街道再次以1793.90万元的支出领先。值得注意的是有30个街道在两年中未产生该项支出，有22个街道连续三年无此项开支。
在养老服务支出方面，宝安区的10 个街道连续三年都有该项支出，而其他区的街道存在不少连续三年无相关支出的情况。2021年度，仅宝安区10个街道有养老服务支出，西乡街道支出最高，为747.43万元。2022年度，全市有22个街道产生该项支出，西乡街道支出为551.34万元，再次成为支出最高的街道。2023年度，全市17个街道有养老服务支出，宝安区松岗街道以932.85万元的支出位列第一。同时，14个街道连续两年无该项支出，48个街道连续三年未产生此项开支。
从街道总的决算支出结构来看，老年福利和养老服务支出占比相对较低。一方面，养老助老消费券、津贴的发放主要来源于福彩公益金；另一方面，适老化改造、养老服务驿站建设等项目属于基建类，未包含在这两项支出中。这也反映出当前养老领域支出明细尚未形成清晰、统一的标准，在支出归类和分类方面仍有待进一步梳理和规范。
（二）“老有颐养”的创新实践探索
据预测，深圳将于2030年前后步入老龄化社会，到2035年老年人口规模将大幅增长。为积极应对即将到来的老龄社会挑战，深圳采取了一系列有力措施，涵盖养老服务立法、引导银发经济发展、完善养老服务网络、加强养老人才队伍建设等多个方面，全力构建高质量的养老服务体系。
完善法规制度，强化顶层设计引领：2019 年，《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》提出“民生幸福标杆”战略定位，“老有颐养”成为其中重要一环。同年，《关于构建高水平养老服务体系的决定》通过，正式拉开构建高水平可持续养老服务体系、打造民生幸福标杆的序幕。该决议从服务体系建设、制度完善、网络构建、设施规划、产业发展、社会氛围营造等多个维度，对“老有颐养”提出了全面、具体的要求。此后，深圳陆续出台《深圳经济特区养老服务条例》《深圳市构建高水平“1336”养老服务体系实施方案（2020—2025年）》《深圳市老年社会工作服务指南》《深圳市养老服务设施布局专项规划（2021—2035年）》《深圳市基本养老服务清单》《深圳市社区养老服务设施“四同步”暂行办法》等一系列工作方案和服务标准，逐步形成了以《深圳经济特区养老服务条例》为核心，若干中长期规划为支撑，多项政策文件为基础的多层次养老服务政策体系。
构建全方位养老服务体系，夯实养老服务基础：深圳以“1336”工作方案为指引，整合政府、企业、社会等多方资源，通过制定中长期规划，逐步建立起具有深圳特色的养老服务体系。2020年，《深圳市构建高水平“1336”养老服务体系实施方案（2020—2025年）》正式出台。“1336”即搭建一个全市统一的智慧化养老服务管理平台，凝聚政府、社会、家庭三方力量，做实政府保障基本、居家社区联动、机构专业照护三种服务，做强市、区、街道、社区、小区、家庭六个层级的服务网络。
深圳市充分发挥国资优势，成立了国内大中城市首个集养老、医疗、托育业务于一体的国有养老托育资产管理运营平台——深圳市幸福健康产业（集团）有限公司。该公司作为全市养老托育资产管理运营、智慧服务和产业合作的重要平台，积极引导其他社会力量参与养老服务产业建设。同时，深圳借助“五年规划”稳步推进六个层级养老服务体系建设。《深圳市民政事业发展“十四五”规划》明确提出“2025 年实现街道长者服务中心全覆盖”，《深圳市城乡社区服务体系建设“十四五”规划》也提出“2025年社区长者服务站（日间照料中心）在老龄化社区实现全覆盖”。通过这些中长期规划，深圳正逐步构建起以居家为基础、社区为依托、机构为补充，医养相结合的社会养老服务体系。
二、其他城市养老创新经验借鉴
在国家大力推动养老服务和银发经济发展的政策背景下，各地政府结合自身实际情况，积极探索创新养老服务模式，为养老事业发展提供了丰富的实践经验。例如：苏州市积极推动养老服务体系转型升级，吸引多方力量助力养老产业；成都市依托本地旅游资源，打造特色旅居养老模式；杭州市凭借互联网技术优势，构建“互联网+养老”服务平台，实现智慧养老。
（一）苏州市：从“老有所养”迈向“老有颐养”的转型实践
苏州市在养老服务体系建设方面积极探索，成功实现从“老有所养”到“老有颐养”的跨越。以姑苏区为例，当地推出“出行无忧”“健康护航”“智慧养老”“关怀陪护”四大服务礼包，精准满足老年人多样化、精细化的服务需求。同时，姑苏区着力构建“15分钟养老服务圈”，已建成20家集“六助”（助餐、助浴、助洁、助急、助医、助行）功能于一体的综合为老服务中心，并成功入选“第一批全国医养结合示范区推荐名单”。
在养老产业发展方面，苏州市吸引了大型央企国企、连锁民企、外资企业等多渠道投资，形成了多元化、多层次的养老产业发展格局。国投宝原健康养老综合体的建成，成为集生活、康养、医养、度假为一体的全配套综合养老社区典范。此外，苏州市还注重养老服务人才培养，与高校合作开办康养产业管理与服务培训班，定向招录社区公共事务管理专业毕业生，并推动居家乐养老服务中心与苏州大学护理学院合作，建立硕士专业学位研究生实践基地，为养老服务领域的产学研合作搭建了良好平台。
（二）成都市：创新旅居养老模式的实践探索
成都市充分利用本地丰富的旅游资源，将养老与旅游深度融合，推出“养老 + 旅游”服务模式，为老年人提供旅游、休闲、养生一体化的特色服务。温江区在旅居养老模式探索方面成效显著。首先，温江区积极布局银发经济产业园，形成了以老年产品、保健食品为主导的产业格局。其次，依托“3 + 6”产业优势，成功吸引泰康之家・蜀园等高端康养项目入驻。再者，温江区创新推出“游学养购娱”旅居养老模式，将康复养老、文创旅游等多种业态有机融合，打造成为旅居养老示范城市，为老年人带来了丰富、便捷的旅居养老体验。此外，温江区构建三级老年教育网络，打造社区老年活动中心和老年运动角，并定期举办老年艺术节等活动，丰富了老年人的精神文化生活，进一步提升了旅居养老的吸引力，让“老有所养、老有所享、老有所乐”的理念深入人心。
（三）杭州市：“互联网+养老”服务模式的创新实践
杭州市凭借互联网产业优势，积极探索“互联网+养老”服务模式。通过搭建养老服务平台，整合线上线下资源，为老年人提供健康管理、生活照料、精神慰藉等全方位服务。杭州市推出的智慧助餐、智慧养老和智慧守护等创新举措，极大地优化了养老服务流程，为老年人创造了更加便捷、安全的生活环境。借助大数据分析技术，服务提供者能够精准把握老年人的个性化需求，提供更加贴心的服务。例如，智慧助餐系统可根据老年人的健康状况推荐营养均衡的餐食；智慧养老平台整合了健康管理、紧急救援等功能；智慧守护系统通过智能设备对老年人的健康状况进行实时监测，实现远程监护，为老年人的健康安全保驾护航。
三、推动深圳“老有颐养”发展的政策建议
七普数据显示，深圳人的平均年龄是32.5岁。即便如此，深圳预计将于2029年步入老龄化社会（标准是65岁及以上长者占比超过7%）。为应对即将到来的老龄化社会，深圳通过构建多元化、多层次、高效便捷的养老服务体系，满足老龄化社会的养老服务需求。基于深圳老龄人口现状、产业发展特点以及项目研究成果，项目组提出以下建议：
第一，搭建多方协同的养老服务体系。养老作为公共服务重要内容，政府部门可牵头构建政府、市场、社会等多方协同发力的养老服务体系。政府充分发挥引领作用，出台一系列具有针对性和实效性的政策措施，明确养老产业发展方向，规范市场秩序。利用政策优势吸引更多国有企业、民营企业、社会组织等专业机构参与养老服务业。引导和创建良性竞争环境，提供多样化、个性化、定制化的养老服务产品，为不同需求的消费群体提供差异化的养老产品和优质服务。
第二，融合智能化的终端养老服务。深圳应充分发挥自身科技产业优势，积极探索基于互联网+的智能化养老服务体系。借助物联网、云计算、大数据等高新技术，实时收集和分析老年人的健康、生活等各类信息，构建高效灵活的智慧养老平台。该平台不仅要具备健康数据动态监控、远程医疗咨询等实用功能，还要通过移动终端、智能穿戴设备等科技产品，确保老年人能够随时随地获得帮助，最大限度缩短因时间和空间距离产生的影响。
第三，优化社区公共空间，营造和谐养老环境。以“15分钟养老服务圈”建设为核心，调配及利用已有资源，完善社区养老基础设施，优化社区养老服务内容。加大社区嵌入式养老服务设施建设力度，逐步建立集日托照料、营养配餐、卫生保洁、医疗照护等服务于一体的综合性服务平台。同时，丰富社区养老服务形式，依托社区公共场地打造老年大学，提供形式多样、服务多元的活动并定期开展养老敬老文化宣传，鼓励居民积极参与，营造积极向上的和谐社区氛围。
注：
1、本项目研究由中国（深圳）综合开发研究院提供支持。
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3、如需本报告中街道2021-2023年度决算支出数据，请在后台留言 “获取街道决算数据”。
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