2014年10月25日，由深圳社科联主办、我会承办了第三期深圳改革系列沙龙“法治全境下的行政审批改革”。马洪基金会对沙龙嘉宾发言进行了系统整理，形成了本综述稿。
法治全境下的行政审批改革
沙龙综述稿
党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，为了全面深化落实四中全会精神，2014年10月25日，深圳市马洪经济发展研究基金会和深圳市智库百人会在深圳市福田区社会组织总部召开了民间改革系列沙龙的第三期——“法治全境下的行政审批改革”沙龙。二十多位社会各界的智者专家和十多家媒体参加了这场如何在依法治国前提下推进行政审批改革的热烈讨论。会议发言踊跃，精彩观点纷呈。现将会议主要讨论观点综述如下：
一、行政审批改革的法治新理念
改革开放三十多年以来，我国走了一条有特色的社会主义道路，但是走的太快，灵魂没有跟上，顶层设计和底盘设计结合出现了问题。客观地讲从建国开始到今天，政府一直是万能政府，是在用人治和行政手段来解决问题。但在人治这种环境下，即使我们从西方学到很多的方法方式，也会被扭曲，所以真正解决行政审批改革的问题，首先还是要建立一个法治环境。
（一）建立法治环境
要有法治思维，首先要考虑以法治国，其次才是依法治国，不能做到以法治国，依法治国就不可能完成。我国制定了两百多部法律，涵盖了各个领域，但现在135部基本上是不管用的，这都是完全无效的。其次修法需要有具体的客观依据，可以引进更多施政重点的行政审批社会价值分析，哪些法律该修该改应该要回到大众的利益面去思考，一项一项讨论作为修法的依据。
（二）依法治国的意识培养
从人员的意识上修正依法而为的观念。因为我国很长时间走的是公章经济、权利经济，包括现在都有很多给政府、市长、书记的报告，但这究竟还不是严格的包含在行政审批的体系之中。上级领导的重视是一种潜移默化的影响，但是严格上来说“出声”本身就走了权利这条路，就应该受到法律的限制。按法律，只要没有限制，我们就应该可以干，不能因为领导一句话就被停止。
依法治国就必须以法为先。比如说为什么要在双规之后才进行法律程序，犯法后就应该直接交给公检法系统。一个是违反纪律，另一个是违反法律，如果是违法，就应该先从法律入手，但是我们现在好象是先从政治制度去处理，然后再考虑法律。改变这一点，会是依法治国改革一个好的突破口。
（三）权利的应用和约束
在西方国家中，行政审批中涉及的权利问题有着严格的权利管理制度。权利被分为不同的程度，从权利的范围、大小、授权的约束到权利使用的监管都有明确的意义。
首先是审批的范围。在西方的国家中，行政审批只是明确禁止的行为，需要的是法无禁止即自由。在我国，行政审批却是强调管的作用，政府批准的才是允许做的。这样就造成我们的政府要管理的事情太多，而批准可以做的事情却会很少，不解决这个问题，作为行政审批改革来讲，都只是细枝末节的改革，这是我们需要的新理念。
其次，要从系统的角度去考虑整个行政审批程序，不是环节审批，而是系统的概念。如果只是依法减少环节、减少程序是没有用的，因为我们最终是把这些环节的责任让社会来承担，而政府不会承担任何责任。
（四）要强化行政审批的全过程管理
不能只注重环节。现在情况是重审批，轻管理，更轻执法，人们只是把审批环节看的很重，因为它对应了权利的赋予，但在审批之后还应该有继续的监管力量来保证审批的持续效果。
需要建立健全的行政审批责任制。行政审批历来就是完全人治的表现，缺科学论证与民主，所以显得乱，要靠个人素质保障，而这个权利就完全依赖于个人。行政审批的责任制要改，要提出终身问责，对不作为的审批违法等等一定要追究责任。如果说行政审批能贯彻到人，那么所有决策人可能都会慎重一些，或者责任方更担当一点。
（五）行政审批要有相应法律体系的支撑
法的体系要进行梳理。随着行政审批改革的不断深入，纳入目录管理的审批职权一般有法律支撑，审改工作做减法的法制空间会不断缩小，这是各地审改面临的共性问题，改革存在着一定的天花板。
最后，强化监督是法律必不可少的重要要素和内容。审批背后是巨大的利益，无人监管的后果就是今天从上到下的一系列腐败。完善监管监督体系体制和机制是在法治环境下的行政审批改革必须坚持的。通过强化监督和执法检查来进一步逐步弱化行政审批，用积极的心态加快实施，同时要有慎重的态度，先试点再进行评估评议，逐步推广。
二、以行政相对人为中心的审批系统新架构
当每一个审批人都要去适应政府的规则时，即使审批事项再简化，但很多时候仍然收效甚微，因此现在要考虑能否使政府审批为审批者服务，而不是审批者去适应政府的规则。这就是政府从管理型向服务型的转变。
（一）市场来决定设立行政审批
实现市场化政府审批行为，可能需要政府态度有一定的差异化。对于公共服务事务来讲，政府是应该加强审批管理的，但是对于经济层面上的事务政府应该是放松管制和审批的。
但这也不是说政府应该完全放手，特别应该预防改革变成一个行政不作为的可能。政府不应该全部的责任都转移到社会上，让民众来承担，各自为政。而要按照市场经济发展要求结合审批工作实践进一步细化行政审批范围，结合部门机构调整，在理顺部门职能基础上合理配置行政审批事项。通过更高级的法律法规设置，防止审批事项设置上的随意性，切实转变政府职能。在法治前提下，要拿出有效的改革路线图，分步实施，真正建立起我们的法治政府，诚信政府，防止现在所出现的依法推诿现象。
（二）政府的自身改革机制
在目前的情况下，政府作为对行政审批程序最熟悉的部门，促进自身的改革很关键。要促进政府自身改革，要注意两大抓手，第一大抓手是上层中央政府的强烈意愿，这个意志力就是抓手，第二个是最底下的被动利益相关者的诉求，这两大抓手就形成了我们就可以上下合力。通过上下级的利害关系来影响政府，让政府自己改自己。
同时，上级政府还应通过利益相关者来了解改革效果。把关系人分为两类，主动利益相关者和被动利益相关者。主动利益相关者就是我们的行政审批部门，它是主动的，它在整个利益分配当中可以随意地更改它的利益分配的份额。上级审批部门不了解做了什么，不了解它的过程，而最了解的是被动的利益相关者，所以这个信息应该通过信息化、网络化、大数据化、云计算等工具向被动利益相关者收集。通过这些东西上级部门就知道改革之后效果怎样。
（三）构建民众参与机制
目前的行政审批改革，都只是政府内部或者是少部分精英的数字游戏或者是优化工程。缺少行政相对人的参与，或者没有换位思考的转变，我们的行政审批改革是会走入困境。要建立民众参与机制，我们需要采取必要的措施：
第一，如果我们能够把行政审批主要类型的直接对象分开来做出有系统主题展开讨论，来讨论行政审批中更容易让民众理解满意度和认同度的内容以及需要改革的工作。通过这一个主题一个主題的调研，上级政府对下级政府行政审批具体的实效也就能有非常充分的掌握。根据对问题的把握，提出解决方案应该也是更为容易。
第二，各个政府行政审批改革成不成功，效率怎么样，也需要建立一套评估体系对它进行评估。服务主体和服务对象两方面都要参与，主体就是提供服务的政府，服务对象就是民众和社会机构。同时还要有第三方机构进行专业性评估，能够让我们明白核心利益的问题，各个部门它涉及的项目到底多大的利益，这种可能的利益空间有多大，腐败空间又有多大。
第三，政府职能转移还需要大量的社会组织和中介机构来承担相应的工作，要激发社会活力和首创精神，让渡更多的权力空间。但中国的社会组织发展还很不完备，权力让出后很容易出现“二政府”、“垄断中介”、“隐形门槛”等等现象，必须一步一步来。所以对于行政审批向社会组织的开放，一方面希望社会组织的审批能更加的放开，另一方面也应该考虑到放开后的问题以及相应的解决方案。
三、互联网模式下的行政新平台
现在已进入互联网时代，政府不仅应减少审批事项，而且应提高办事效率，搭建“一站式”信息网络，同时强化行政效能监督，确保审批质量，保障行政审批工作公开、透明、规范运行，形成具有深圳特色的行政审批服务模式。
通过完善政府“网上审批”服务，使用互联网为企业和公民提供网上申报、网上一次性告知、网上审核、网上通知办理结果等“一站式”办事服务。并进一步推进行政审批公开制度，在网上公布审批事项、审批程序、申报条件等，实行网上公开申报、受理、咨询和回复，为群众办事提供更多便利，从“便民”到“民便”，实现申请人服务零距离，政府办事高效率。
未来深圳还可依托政府行政服务中心，建成家庭服务网络中心，与本市千千万万家庭服务网络中心联网，围绕就业、收入、住房、医疗、教育、社保、出行等七件民生大事，为老百姓提供便捷服务，使政府服务职能更加阳光、透明、高效，让企业和百姓获得真正的实惠。
