一、行政审批改革的历程及总体要求
我先介绍一下深圳行政审批制度改革的历程（见PPT文本：深化行政审批改革，建设一级法治政府），这是我一直关注和研究的主题之一，也讲过很多次了。深圳系统的行政审批改革始于1997年，此后大约有五次较大的改革，一直走在全国前面，在《行政许可法》颁布实施之前，我们重点进行了许可审批项目的改革，之后又进行了非许可审批项目的削减和梳理，为广东乃至全国提供了先行先试的经验和范例。
迄今为止，我国的行政审批改革和改革开放进程是亦步亦趋的，在其发展过程中出现了明显的阶段性特征，主要包括一下几个阶段：
1、20世纪70年代末至80年代初
在这个阶段里，我国的行政审批制度改革主要围绕中央政府与地方政府之间的权力分配而展开，目标是明确各自的审批权限及范围。
2、1983年至1988年
这次改革主要是转变职能、下放权力、调整结构、精简人员，国家部委内部设司、处两级。同时把直接管理企业的职能转移出去，使政府对企业由直接管理转向间接管理。（实例：深圳土地招拍挂范围逐步由经营性用地向工业、物流、仓储用地以及政府储备土地短期使用权、户外广告经营权等领域拓展，用地出让、变更土地用途、调整容积率、减免地价、旧城改造等程序制度进一步规范等）。
3、1993年至1997年
国务院秘书长罗干于1993年3月召开的八届全国人大一次会议上关于国务院机构改革的说明中提出：要按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体力放给企业,把应该由企业解决的问题，交由企业自己去解决。
4、1998年至2003年
从1998年至2003年是广泛发展阶段。改革重点是大幅度精简行政审批事项，规范审批程序，设定审批时限，公开审批内容，建立一套便民利民的行政服务体系。实现政企、政事、政社分开，建立廉洁高效、行为规范的行政管理体制。
5、2004年至2008年
为了适应全面建设小康社会, 开创中国特色社会主义新局面而进行的新一轮行政审批改革。2004年3月, 国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》明确提出要全面推进依法行政, 经过10年左右坚持不懈的努力, 基本实现建设法治政府的阶段目标。在党的十七大报告中又提出, 要减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。此次改革清理和确认了深圳市非行政许可审批和登记事项，规范非行政许可审批和登记事项的设定和实施。向非行政许可审批和登记项目“开刀”，在当时国内尚无先例情况下将审批制度改革推向了一个全新的阶段。
6、2009年至今
深圳一直坚持依法循制、深化审批制度改革，全面建设一级法治政府。中共十七大以来，中央和地方各级政府依法深化行政审批制度改革，推进依法行政，建设有限政府、廉洁政府、效率政府、责任政府和法治政府。
行政审批改革的总体要求是：在审核论证行政审批项目中，要严格按照行政许可法等法律法规规定，遵循行政审批制度改革的原则，既要通过取消和下放审批项目，激发经济社会发展活力，又要加强监管，提高政府管理能力，维护经济社会秩序。总体上注意把握以下四个关系：
一是合法与合理的关系。对按现有法律法规设立的，与现实管理要求不相适应的行政审批项目，我们提出了取消或下放的建议，待按程序修法完成后，即可对社会公布。
二是职权与责任的关系。遵循权力与责任挂钩、与利益脱钩的原则，对一些部门出于管理风险的考虑而要求取消的项目，我们从该部门履行其法定职责的角度，提出了保留的建议；同时，对一些部门要求保留的项目，我们从实际管理需要和防范廉政风险的角度，提出了取消或下放的建议。对一些取消或下放后可能导致权责不清的项目，暂不作调整。
三是需要与可行的关系。有的涉及多部门的审批项目从减少环节的角度应该取消，但在相关部门没有相应的监管手段情况下，取消审批后可能出现新的风险。对这些审批项目，暂时予以保留。
四是整体与部分的关系。有些审批项目包含了两个或两个以上的子项，有的子项应予取消或下放，有的子项则应暂予保留。因此，按照实事求是、稳步推进的原则，对这些审批项目进行了拆分，分类作出了处理，该取消的取消，该下放的下放。
二、行政审批改革的问题分析
1、行政审批的理念和方式尚未根本转变。
理念创新是制度变革的先导，但目前，由于管制型政府向服务型政府转型中的情况过于复杂，理论创新和新观念的确立依然需要时间，致使我国中央和地方的审批制度改革中依然存在应急型的，偏向审批项目数量上的压缩和核心权限的维护。
体制原因依然是主导因素。目前我国行政管理现代化水平呈现出一种差异化发展模式，沿海市场经济发达地区政府管理转型快、对审批行政依存度较低，中西部地区政府管理转型较慢，对审批行政依存度较高，不能搞“一刀切”。现行行政管理体制在总体上还比较多地依赖行政审批，重批轻管、以批代管现象仍然存在。
2、行政审批改革受部门利益抵御严重。
审批权作为政府部门一项重要职权，长久已来，已经成为部门利益的依托和部门价值的载体。而审批制度改革意味这些权力要从部门收回，归还于市场或社会，无疑对部门利益造成冲击，他们不仅对审批制度改革缺乏动力甚至会成为改革的阻力。
实例：例如一些地方在贯彻落实“扩权强县”的政策时，按照“应放尽放”原则，将上级的大量审批事项下放到县一级，同时，切实清理和减少了审批事项。但审批权限下放后没多久，一些部门又向上级政府报告要求上收部分审批权，或者在制发规范性文件时，变相收回权限。一些部门在实施行政审批时，也有随意扩大自己部门审批权限等现象。
3、行政审批职能交叉和多头审批现象严重。
目前，行政审批职能的设置散见于各部门法律、法规之中，加之部门之间职责交叉，上下层级职能趋同，造成审批环节和层级过多，同一事项往往涉及好几个部门审批。实际操作中，又因为缺乏统一规范和衔接规定，部分审批机关甚至倒置了先后程序。例如，某市接群众投诉，有人在居民楼开办歌城，检查时，发现该歌城虽未办理文化审批，但办理了消防审批。而消防部门辩称，《消防法》未单独对娱乐场所必须有文化部门的前置审批作出规定，作为消防部门，他们了解和执行的只有《消防法》。类似这种各自为政的审批行为在实践中，已经对群众生活造成不良影响。
4、行政审批行为的全程监控不够得力。
目前，各相关部门已经采取措施强化审批行为的监管，杜绝审批领域的寻租行为。但个别行政机关对行政审批仍可隐蔽操作，群众办理一个事项，在部门和政务服务中心之间往返多次，一站式办公的承诺成为空话。另外，通过行政审批案卷质量评查，发现在受理、审查、决定、送达、案卷归档各个环节，都存在或多或少的问题，例如个别部门为规避期限要求，要么在受理通知书和办结通知书中标注同一时间点，要么受理通知书中注明时间甚至在审批决定时间之后。再如部分案卷内只有内部审批表，没有正式的许可决定文书，致许可决定审查情况、法律依据等不明确。也有部分行政许可审批流程不规范，没有领导签字审批。
此外，还有一些深层次的问题需要进一步的改革。如（1）部分行政审批事项依据不足，缺少法律和法规的支持。（2）行政审批权限过大，行政审批过多过滥。（3）政府的行政审批流程尚需改进，自由裁量权过大，具有很大的随意性。（4）重审批，轻监管。（5）根本问题依然在于行政体制问题。
三、解决问题的主要路径
1、集中开展清理
为全面了解政府各部门现有行政审批项目的情况，联席会议办公室组织各部门对现有行政审批项目从设定依据、实施机关、收费情况等进行集中清理，摸清了各部门现有行政审批项目的底数，为审核论证工作奠定了基础。
2、广泛征求利益相关方的意见
为鼓励相关部门和基层组织、社会组织率先提出改革建议，联席会议办公室组织各方对现有的行政审批项目进行研究论证，提出取消或调整的建议。各方须报送了审核意见和行政审批项目处理建议，为改革工作提供重要参考。
3、严格审核与科学论证
为确保工作质量，实行了审核责任制和集体审核办法。参加审核的同志查阅了大量法律、行政法规和文件，召开各种专题会议，对每一个审批项目都从部门职责、设立背景、实施效能、管理需要、国外实践等方面进行多层次、多角度研究，科学论证，并吸收相关定位、管理相对人和专家学者的建议，提出了理据充分的处理意见。
4、充分沟通、民主协商
为确保对审批项目的处理稳妥恰当，联席会议办公室向拟取消、下放或转移的行政审批项目所涉及的每个部门都要充分征求意见。对涉及多个部门的审批项目，联席会议办公室须主动征求相关部门的意见，进行必要的协调。经过反复沟通协商，联席会议办公室与涉及的部门达成一致意见后，须逐个签署了《行政审批项目处理意见确认书》。
四、循序渐进、逐步到位
行政审批制度改革是一项长期而艰巨的任务，不可能一蹴而就，必须坚定不移地向前推进。
1、加强督促检查，确保落实
联席会议办公室将会同有关部门对各部门落实情况开展专项督查。对有令不行、有禁不止，违反决定继续审批、变相审批的，以及借故推卸责任、影响审批项目处理决定落实的，要督促整改；对情节严重、造成不良后果的，要追究有关人员的责任。对取消的项目，要督促各有关部门清理所涉及的部门规章、部门文件等，研究制定具体措施和办法，强化间接管理、动态管理，防止监管“缺位”；对下放的项目，要督促各有关部门对系统内上下衔接作出安排，防止管理脱节；对保留的项目，要督促各有关部门进一步明确审批部门、审批对象、审批内容、审批条件等，加强监督制约，防止暗箱操作、以权谋私。
2、开展对策研究，清理规范非行政许可审批项目
行政许可因有专门法律进行调整，其设定比较严格、实施也比较规范；而非行政许可审批因为没有专门的法律法规或规范性文件进行调整，其设定随意性较大、实施时也有很大的“弹性”，且内外监督均缺少相应的依据。因此，要组织有关部门、地方和专家学者等，加强对非行政许可审批的调查研究，界定其内涵和外延，明确其范围、设定依据、监督办法等。
3、深化改革，进一步取消和调整现有行政审批项目
对不符合政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开原则，可以通过市场机制或其他方式运作的项目；对通过加强事中、事后监管就可以达到管理目的，而不必设立审批的项目；对多个部门或环节重复交叉审批，增加行政成本和管理相对人负担的项目等，要本着“应减必减”、“该放就放”的原则，提出进一步取消和调整的处理意见。
4、健全和完善行政审批实施配套制度，促进行政审批权力规范运行
认真总结各地区各部门开展网上审批和电子监察的做法和经验，加快建设适合本级政府的行政审批电子监察系统。督促各方针对审批项目的性质、特点和复杂程度，编制审批流程图，积极推行行政审批运转标准化和精细化；完善行政审批统一受理、集中办理、首问负责、限时办结等制度，不断提高行政审批的效率；健全行政审批设定听证、实施透明和结果公示制度，创造条件方便社会各界的监督。同时要根据“四中全会”法治精神，贯彻落实新修订的《行政诉讼法》、《行政机关公务员处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，出台行政审批责任追究的具体办法，对违规和不当审批行为予以纠正，对负有领导责任和直接责任的人员实施问责。
五、行政审批改革的主要方式
在以往的行政审批制度改革中，各级政府采用了多种行之有效的方式,总结起来,大体可以归为四类：
1、削减权力
即把政府审批机关拥有巨大的审批权力的事项,削减掉或者交给行业组织和机构,行政部门只保留关系国计民生的重大事项的审批权力。经过先后五次对行政审批事项的清理削减,取消和调整了68个具有行政审批职能的部门和单位的1806项行政审批事项,占总数的50.1%,31个省市累计削减行政审批事项22000多项。从这些简单的统计数据,足以看出这次行政审批改革的力度。
2、再造流程
即把行政审批改革前的分散地受理各审批事项的部门集中起来,成立“办证大厅”。人们经常听到的“一站式办公”“、一条龙办理”就是指这种审批地点集中的审批办理方式。
3、合并程序
即根据行政审批流程的合并、简化相关程序。行政审批制度改革前,由于部门繁多,机构重叠,程序烦琐,责任不清,本来很容易审批的事项,由于审批部门相互地争权夺利或相互推诿,结果把简单的程序复杂化。并程序,就是要清理不必要的审批流程,合并重复的环节,划清彼此的审批界线。所谓的变“串联审批”为“并联审批”就是将各个审批环节并联起来。
4、综合模式
前面提到的三种行政审批改革的方式,在实际的运用过程中,都自觉不自觉地相互融合,其实很多地方的改革,多是这三种模式的综合,不纯然使用某一种模式。以上所谓的“并联审批”“、一站式办理”“、一条龙办公”等模式下设立的办证大厅,皆是既削权力又动场地也并程序。
六、它山之石
从20世纪70年代末至今，西方国家掀起了行政改革的浪潮，这一系列行政改革以公共选择理论和管理主义为主导理论。
公共选择理论与新公共管理理论的共同观点是尊重市场力量、市场作用、市场机制，充分发挥市场在政府管理中功能，减少政府对市场和社会的干预。从政府改革实践来看，当代各国政府改革的普遍趋势是适应市场经济的需求，进行政府职能转变，放松管制，调整政府与市场关系，把市场机制引人公共管理领域，实行政策执行的自主化改革。
1、美国的主要经验
美国对经济的管制大约自19世纪未开始，先是在铁路领域，后来还逐渐建立了各种各样的联邦特别行政机构，这些机构对各方面的经济活动，尤其是州的经济事务和国际贸易进行各种各样的审批和监督。但是过多的管制和审批严重阻碍了美国经济的发展。
到了20世纪70年代，要求国内取消管制和审批的呼声越来越高，在福特总统任期内，美国政府为了发展经济，赢得国民对政府的信赖，开始采用行政手段对管制和审批进行了大幅度改革，取消对经济不必要的管制和审批，比如美国完全取消了航空领域的管制、部分取消了汽车运输、天然气领域的管制，大量取消了铁路和电信的管制，加上有线电视、经纪业等领域的改革，90年代美国经济持续高速增长，从某种程度上来说是放松管制、改革行政审批制度的结果。
美国的经验表明，过多的政府管制，繁杂的行政审批手续，不利于经济发展。适当的政府管制，简单有效的行政审批手续，可以解放生产力，同时也可以约束经济领域的许多不法行为，比如攫取垄断收益、不正当竞争、通过损害消费者利益，甚至是公共利益来牟取私利等行为。
美国政府行政改革主要围绕着放松管制展开的，经过二十多年改革，取得了显著成绩。到1990年为止美国因此而获得了400亿美元的收益。放松管制取得成就的原因是因为由此而引人竞争，减少了政府干预的成本。
美国有一项被称为总统贸易协定的“快速道飞”即“快速审批”贸易法案，一旦总统通过谈判签订了贸易协定并把这些协定提交国会批准时，要求国会必须在60天“立法期”内进行表决。
2、日本的经验
日本对经济的管制大约是20世纪初开始的，先是在海运领域，后来也是建立了各种各样的天皇特别行政机构，这些机构依照国家法律建立，对各方面的经济活动，尤其是对外海运和捕捞事务进行审批和监控。
二战后日本成为战败国，更是加强了对经济的管制，这样拥有行政审批权的机构就越来越多。行政审批权的范围也越来越大。20世纪60年代以后，日本政府开始了大规模的行政审批制度改革，日本行政审批制度改革曾先后进行过七次，行政审批项目大幅度减少，审批程序进一步简化，在许多管制领域引人市场机制，这一系列的行政审批制度改革取得了明显的效果。
日本经验表明，过多的经济管制，复杂的审批手续造成了资源的浪费，制约了经济的发展，使企业在发展道路上得不到优良的政府服务。日本的行政改革方向主要有三种倾向。一是市场化倾向，在经济发展中充分发挥产业政策和行政指导的作用，限制对民间部门的干预；二是民营化倾向，减少政府的职能，明确政府和社会的职能分工，当公用事业、公共物品和服务由民间机构提供更有效时，就应该转移到民间机构去；三是自由化的倾向，政府放权于社会，政府的管制活动尽量减少，以使市场和民间力量充分发挥其功效。
在这种行政改革思想指导下，日本进行了管制缓和改革，在细川内阁时期，日本推行了管制改革。对经济性管制按照"原则自由，例外管制"的原则实行大幅度缓和改革，就社会性管制，最小限度地保留，并进行了彻底调整。对需要新增加的管制和审批，要严格审定将其控制在最小限度。因而日本在管制和审批中始终贯穿的一条主线就是强调市场的作用，强调通过中央政府作用来建立自立、自主、以民为主的社会经济体系，试图依托并灵活运用市场机制进行自由主义方式的改革。
3、英国、意大利及韩国的部分经验
英国和意大利政府在与私人企业之间的信息沟通、投融资活动方面大多数是通过中介机构完成的〈包括各种商会、咨询公司、信托投资公司等〉，这从制度上减少了政府部门项目审批人员直接受贿的机会。如政府在工程管理方面，为了减少财政负担和提高经营效益，普遍实行业主责任制，一般不直接参与融资与管理。
韩国在卢泰愚政权时期，于1988年开始将管制改革工作纳入行政改革委员会的职责范围。1990年5月决定成立由国务总理任委员长的“行政管制缓和委员会”，专门负责管制缓和的审批制度改革工作。在韩国，审批制度改革是一个系统工程，是“牵一发动全身”的总工程，涉及很多部门、组织、个人的利益问题，如果没有一个统一的权威部门，许多审批改革措施无法落到实处，审批制度改革难以取得成功。同时审批和管制改革工作的持续性和专门性也决定中央政府需要成立领导审批管制改革的专门组织。韩国在这方面的经验值得重视。
总之，各国在行政审批中都善用社会的力量，鼓励非政府组织、中介组织积极参与审批改革。公共团体、非政府组织、中介组织等能够积极地帮助政府进行缓和管制和审批制度改革，充分发挥公共团体、行业协会的作用，要求它们独自进行管制或依照国家法令制定管制，不断地重视地方自治、地方分权，由此缓解了政府的压力，减轻政府的负担，通过各方共同努力推进缓和管制，深化审批改革，均取得了显著成效。
结语：未来的展望
行政审批改革根本目标是推动“管制型政府”到“服务型政府”的全面转型。为了我国的经济和社会发展与全球化经济社会接轨,使我国的企业和产品有能力与世界各国的企业和产品竞争,让经济有更广阔、更充分的发展空间,就必须 “放松管制”,政府该审批的审批,没必要或可有可无的审批就不要紧紧地抓在手里。
政治与行政始终是为经济社会发展服务的,有怎样的经济社会发展水平,就要有与之相一致的行政管理体制。当市场经济相当成熟,尤其是在经济全球化的条件下,经济社会发展对行政制度提出了全新的要求。经济社会发展的要求是行政体制和机构改革的指针,经济社会一有变化的风吹草动,摇摆的指针就要求行政体制作出相应调整。可见,世界上只有最适当的行政制度,没有最好的行政制度。
改革开放前三十年，我们的审批主要是围绕经济发展进行的，今后的审批改革将围绕社会发展和政府自身发展而进行，沿着法治化、民主化、科学化、现代化的“新四化”方向继续前进。
本文是深圳大学教授马敬仁于2014年10月25日在由深圳市社科联主办、马洪基金会承办的第三期改革沙龙“法治全境下的行政审批改革”上的发言，已经作者本人校阅。