编者按：为集思广益，切实做好编制“十三五”规划的工作，我会应深圳市政协提案委的邀请，汇聚我会智库百人会对“十三五”规划有研究、有特长的十位智者，在我会李罗力理事长带领下，于2015年8月20日下午，在市政协会议室召开了“科学编制我市‘十三五’规划协商建言”座谈会。在座谈会上我会智库百人会多位专家分别作了精彩纷呈的发言。本文为饶锦兴在会上的发言整理稿。
2015年确实是一个转折之年。从“五年发展规划”来看，既是“十二五”规划收官之年，也是谋划和编制“十三五”规划之年。我很荣幸被邀请来为我市科学制定“十三五”规划建言献策。让我们这些专业性的民间智库来为“十三五”规划集思广益，这是扩大公众参与规划的重要方式。我们期待“五年规划”的编制工作体现更多的创新，既要充分实现顶层设计与公众参与的结合，也要在规划编制体例、规划实施和评估机制等方面有所突破。特别是我们不仅要考虑未来“五年规划”，还要考虑未来十年、二十年、三十年的中长期规划。35年前的1980年8月，全国人大常委会批准在深圳设置经济特区，35年来深圳经济特区创造了历史性的辉煌成就。而35年后的2050年，共和国成立百年华诞，未来35年深圳经济特区将何去何从？我们是否可以从更长远的时间节点去规划未来？
我来深圳一年多，一直在思考深圳经济特区为何会比其他经济特区取得更大的成功。我认为比邻香港是深圳经济特区取得成功的最关键要素，过去我们充分发挥了香港在开拓国际市场中的桥梁作用从而取得了领先全国的比较优势。今天，我们不仅要继续利用香港的国际金融中心地位实现第二次经济腾飞，更要借鉴香港在依法行政、社会发展等方面的经验全面深化改革。这里，我根据去年9月赴港调研的资料简要分析深圳与香港在社会组织和社会服务方面的差距，并就借鉴香港经验进一步推进我市社会组织改革和社会服务业发展提几点建议。
四大差距
作为中国改革开放的先锋，深圳不仅在经济改革领域取得举世瞩目的成就，而且在社会建设领域也十分注重改革创新，成效斐然。尤其是在社会组织改革发展方面，深圳市从2004年开始以行业协会为突破口，在全国率先推动社会组织登记管理体制改革，经过十余年的探索，深圳市社会组织改革发展成果全国瞩目（2010年荣获第五届“中国地方政府创新奖”，2014年入围全国首批社会组织建设创新示范区）。然而，虽然与内地其他省市相比有领先优势，但总体上看，深圳市社会组织发展还处于初级阶段，和香港相比在法治环境、发展程度、政府支持和管理制度等四个方面存在着较大的差距。
一是法治环境方面的差距。香港是一个法治社会，不仅政府的依法行政水平高，而且民间团体尤其获得慈善组织认定和获得政府津贴补助的民间团体都会自觉遵守政府法律以及主动接受政府和社会的监督。社会组织的内部制度十分健全，都采用董事局(会)、委员会的管理模式，严格按照自定章程、议事规则、各项管理办法等行事，通常会通过电视、报纸和互联网等媒介公布管理架构、人事安排、活动方案、筹款办法和机构年报，通过全方位的行政开放和信息公开获得社会的认同与支持。而深圳市社会组织管理依据的法规很多已不能适应时代变化的需求，亟待修订和完善。一方面，现行制度多为规范登记的程序性法规，没有上位基本法对各类组织的性质、职能、财产属性进行法律界定；另一方面，不同行政层级的法规“政出多门”，又缺乏对相关政府部门的职责界定，政府“缺位”、“越位”和“错位”的现象十分严重。此外，政府部门依法行政水平和社会组织依法运营能力还亟待提高。
二是发展程度和发挥作用方面的差距。与香港相比，深圳市不仅社会组织的数量偏少，而且总体实力不强，发挥作用不够。据香港警务署社团管理处提供资料显示，截至2014年9月底，香港社团名单内共有34245家注册或豁免注册的社团；另据香港公司注册处官方网站披露的统计数字，截止2014年9月底，仍在公司登记册上注册的本地担保公司（法团）数目12311家。仅此两类相加，香港依法登记的民间团体的总数至少在46000家以上。而截至2014年9月底，深圳市登记在册的社会组织共有7852家，其中社团3889家、民非3848家，基金会115家。如果按2013年年末深圳市常住人口1062.89万人、香港总人口721.97万人计算，深圳市平均每万人拥有社会组织数量7家左右，香港平均每万人拥有社会组织数量则多达63家以上。
此外，2011年深圳市委市政府发布的《关于加强社会建设的决定》提出了以发展社会组织促进社会建设的方针，强调大力发展社会服务业。具体措施包括增加社会服务产业在第三产业中的比重，充分发挥社会服务业在社会建设和经济发展转型中的重要作用；以人民群众需求为导向，拓展社会服务业新领域，增加就业机会；完善社会服务业发展政策，加大政府购买社会服务的力度，健全政府拨款程序和监管制度；鼓励、吸引社会力量和民间资本参与发展社会服务业；完善经济社会发展统计指标体系，把社会服务产业创造的增加值全面纳入经济发展的统计口径。但经过多方了解，这些措施并没有得到落实，社会组织获得政府资助的资金非常有限，资产规模都比较小。根据2013年年检的数据统计，市级社会组织总资产100亿元左右，其中只有11家社会组织的总资产超过亿元。而在香港社会服务联会统计的400多家社会服务团体中，年开支超过1亿元的占16%以上。香港各类民间团体还有一个很大特点，就是一些大的社会服务组织，其分支实体机构数量惊人、员工或义工数量巨大、涵盖香港各个地理区域。例如香港明爱在全港设有286处社会福利服务实体；保良局在全港开办了268家慈善公益服务机构；东华三院开办了210个慈善公益服务机构；仁济医院开办了100多所医院、学校和社会服务机构；博爱医院开办了70多家社会服务单位。据2004年香港中央政策组发布的《香港第三部门的现况研究》报告显示：香港社会服务联会的400多家社会服务团体会员共提供了香港90%的社会福利服务，经营了全港83%的小学、100%的特殊学校，管理超过100间医院与健康中心。
三是政府支持方面的差距。深圳在全国较早尝试政府购买社会组织服务的探索实践，但从总体上看来，政府购买社会组织服务工作刚刚起步，大量的社会服务仍由政府及其主管的体制内单位承担。目前不少政府主管部门对社会组织的认识还存在偏差，转变职能没有到位，财政、税收政策对社会组织的支持明显不足，连基本的统计数据都难于查找。从二十世纪七十年代开始，香港政府发表社会服务白皮书，提出建立政府与非政府机构（民间团体）的“伙伴关系”，政府与民间团体依约进行合理分工，政府负责制定整体的福利政策、规划福利服务的发展方向、探索对社会服务机构进行科学合理的财政支持方式、提供业务指导、决策互动以及监督和评估服务素质等方面；民间团体则保持自身的独立性和专业性，不断提升公共服务的质量和社会认同。1997年香港回归之后，特区政府继续奉行“小政府”理念，大部分的社会福利服务仍由非政府机构提供，政府资助始终是香港社会组织生存发展的最重要资金来源。香港社会服务联会提供的统计数字表明，2007-2008年香港社会服务团体主要收入来源中来自社会福利署和其他政府部门的占47%。
2007-2008年度社会服务机构主要收入来源
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财政来源
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金额（亿元）
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百分比
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合计百分比
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社会福利署
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74.80
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41%
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其他政府部门
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11.13
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6%
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奖券基金
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8.23
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4%
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51%
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香港公益金
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1.87
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1%
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赛马会
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1.50
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1%
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个人捐赠及筹款
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22.34
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12%
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14%
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服务及活动收费
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17.82
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10%
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利益/投资
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11.47
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6%
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其他
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34.19
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19%
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35%
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总额
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183.35
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另据香港社会福利署的统计，2013-2014年度政府用于支持各类民间团体发展的计划开支达123亿元；2014-2015年度政府用于非政府机构的经常资助金及福利服务的其他费用更高达136元。东华三院等多家社会服务机构每年获得“整笔拨款”的金额都在数亿元以上。
2013-14年度，十家获得最高“整笔拨款”的社会服务机构
此外，香港不仅预留18亿元供十八区与非营利机构合作推行“社区重点项目计划”，而且还设立了3亿元（2013年增资2亿元）的“社区投资共享基金”,鼓励并资助政府、私营企业、社会组织三方合作开展社区公共服务项目。本届政府将落实成立5亿元的“社会创新及创业发展基金”，鼓励关心社会发展的人士和机构，包括有志创业的青年人，以创新的意念和营运模式，解决贫穷及相关的社会问题。
四是管理制度方面的差距。总体上看，深圳市社会组织管理仍然重准入、资格的行政审批，轻行为、过程的监督，除民政部门登记管理机关职能到位以外，相关政府职能部门还是没有“各司其职”，尤其没有发挥税务监督、审计监督和司法监督的作用。目前社会组织登记仍然有所限制，门槛较高，如对注册资金的规定和社会团体的发起会员人数以及基金会的公益支出比例限制等等。除工商经济类、社会福利类、慈善公益类、社会服务类、文娱类、科技类、体育类和生态环境类等8类社会组织无需业务主管单位可直接登记外，其余社会组织登记仍然需要业务主管单位。登记管理机关对社会组织的成立申请实行实质审查，并监管内部治理、年检、年报、评估、税前扣除资格的初审等。而在香港，民间团体从登记到监管以法治和社会信用为基础，登记分散，门槛较低，登记注册时无需业务主管单位，都是直接登记。
两地对非营利组织或慈善组织获得免税的收入范围、资格认定、管理体制存在较大区别。在深圳，非营组织的公益性捐赠税前扣除资格和自身免税资格分别认定，且免税收入有范围规定，其中按现行法规接受政府购买服务收入和经营性收入均不予免税。去年9月份，经市民政部门与国税、地税部门联合认定享有免税资格的非营利组织478家，具有公益性捐赠税前扣除资格的非营利组织71家。而在香港，并非所有“志愿团体”或所谓“非营利”团体都是“慈善组织”，税务部门给予免税的才称“慈善团体”或“慈善组织”。而对属公共性质的慈善机构及信托团体的认定，税务局又有更为具体的管理规范。不仅捐赠人扣税手续清晰简便，而且慈善团体不需要同时申请自身免税和公益性捐赠免税两种资格。税务局官方网站可查询到目前为止获豁免缴税的慈善团体的全部名单：至2014年9月底，根据《税务条例》第88 条获豁免缴税的慈善机构及慈善信托总数目是8044家。
此外，和全国各地一样，深圳市社会组织的公开募捐资格是设立登记时行政许可的，绝大部分地区只有红十字会、慈善会和公募基金会具有公开募款的资格。虽然对于公开募捐和接受捐赠有法规规定，但执行不严格，监管不到位。绝大多数具有公募资格的社会组织公开募款以后用于开展自己的公益活动，较少捐赠给其他社会服务组织。而在香港，所有慈善组织（不论法定抑或非属法定）的筹款活动，如果是在公众地方进行（例如收集捐款或慈善义卖）或涉及售卖奖券，均须先经政府批准，并且须先向有关的政府主管当局取得许可证或牌照方可进行。与筹款活动有关的政府部门及决策局，包括社会福利署、民政事务局、食物环境卫生署以及牌照事务处，各部门批准进行筹款活动所订的规定各有不同。为弥补慈善筹款的法定措施不足，社会福利署及香港会计师公会，还有廉政公署，均已主动制订非强制性的实务指引，供涉及慈善筹款活动的机构和人士参考。
五点启示
香港的社会组织和社会服务业发展历史悠久，法律制度健全，管理经验丰富，发挥作用巨大，其先进经验对深圳市进一步推进社会组织管理制度改革、建立完善的社会组织管理体制、大力发展社会服务业具有借鉴意义。
第一，大力推动依法行政和政府职能转变。一方面，要学习借鉴香港的经验，结合深圳建设现代化国际化创新型城市的要求，逐步将政府的工作重心从经济建设转向社会建设，政府经常性财政支出向社会福利、社区建设转移，用于改善民生，进一步落实、完善政府的社会管理和公共服务职能。另一方面，按照行政管理体制改革的总体要求，厘清哪些职能和公共服务必须由政府提供，哪些可以由社会力量提供，要着力解决好政府与市场、与社会的关系问题，发挥市场在资源配置中的基础性作用，发挥社会力量在管理社会事务和提供公共服务中的重要作用，敢于向社会让渡服务空间，把向社会组织转移政府职能和购买服务进一步常态化、制度化，实现循序渐进、平稳对接、真转真放，有效改进政府公共服务绩效管理。
第二，支持社会组织做大做强。进一步理顺政府登记管理职能，探索全面直接登记，降低登记审批条件，完善社会组织财产制度，在社会服务的重点领域培育扶持若干领军式的社会组织。要完善社会组织的支持政策，建设社会组织公共服务平台，加大政府财政支持社会组织的力度，探索改进政府对社会组织的资助方式，宜监管于支持之中。此外，建议借鉴香港经验，出台相关优惠政策和措施，积极推动和鼓励有条件、有实力的社会组织实行实体化发展，参股或兼并现有的事业单位或民办非企业单位。为克服目前社会服务组织缺乏可持续性的困难，建议探索培育发展深圳模式的社会企业，同时倡导社会影响力投资理念，以社会价值引导市场资源合理配置，探索政府、市场、社会三方面跨界合作和协同创新的社会发展模式，建设有全国影响力和示范性的区域社会创新中心。
第三，构建有效的综合监管体系。香港的民间团体登记分散在多个部门，虽然登记门槛低，但严格监管民间团体面向社会的资金筹措环节和面向社会的资金支出环节。深圳市应当以创建“全国社会组织建设创新示范区”为契机，率先建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。在明确社会组织登记职能以外，重点要改进对社会组织获得免税资格认定、公开募捐行为管理、取得政府购买服务项目管理以及相关信息公开等方面的工作机制，逐步从重登记的行政审批制管理方式转变为重过程的全程依法管理方式。同时，进一步明确登记管理部门、行业主管部门、综合管理部门、社会组织自治和社会公众监督的责任边界，建立政府监管、司法监管、行业自律、社会监督、党组织保障的综合监管体系，形成监管合力。
第四，加快推动社会组织法治化建设。香港的民间团体运作管理有完善的法律制度作支撑，政府依法行政，社会组织依法运行。深圳市借鉴香港经验推进现代化国际化创新型城市建设，需要树立法治观念，推动社会组织运作管理的法治化、规范化建设。一方面，需要完善法规体系。目前，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等三个国务院颁发的行政法规正在进一步修改完善之中，而不同类型的社会组织更缺乏一部专门法律对其法律属性和财产制度进行有效规范。国家层面的“条例”修改和新法出台都需要漫长的时间，深圳市可以发挥特区立法权优势，制定《深圳经济特区社会组织发展促进条例》，在社会组织分类管理、法人登记、治理机制、财产制度等方面先行突破，为社会组织运作管理提供法制保障。另一方面，必须提高社会组织行政执法能力，做到执法必严，违法必究，并通过行为规范指引、合规教育培训等方式促使社会组织自觉遵守法律法规，建立规范化的内部治理机制。此外，还应当发挥司法监管的作用，以更多判例弥补法规不足。
第五，引导和支持深港两地社会组织开展交流合作。在深港两地经贸关系更加紧密的进程中，要充分发挥社会组织在深港经济治理和社会融合中的作用，鼓励我市社会组织“走出去”，积极参与香港经济、社会治理，并在教育、科技、文化、慈善等领域开展经常性的交流，打造多形式、多层次的深港合作平台。
社会改革和创新是完善现代社会服务体系的一个前提，整个社会服务体系的完善，必须通过社会管理领域的改革和创新来实现。
第二、关于“十三五”期间，改革新的主要切入点。
一是立法方面。社会管理领域中的立法，应该是十三五期间立法和修法工作的重点。如社会组织登记条例、减免社会服务主体税负办法、第三方监管办法、公共服务质量及标准等。如社工服务机构以及各项社工服务标准等。
二是目标定位。根据中共“十八大”及“三中”、“四中”全会精神，结合深圳实际，建立多元协调、多元治理的全新的公共治理结构，逐步由现在的统治或管制结构，转变为多元治理结构，这是“十三五”期间深圳社会发展比较现实可行的目标。
三是改革创新的主要路径。
第一是处理好国家和社会的关系，具体表现为政府和社会的关系上。过去政府和社会的关系，社会是从属于政府，什么事都由政府安排，现在社会越来越独立了，要自主，要独立，要自治，但政府又不想放，不敢放。因此，这是下一步改革的切入点，会涉及到一系列的改革。
第二是公与私的关系，包括公权力和私权利，公共利益和私人利益，现在公私的改革相互冲突，这方面应该有很多改革问题可以挖掘和探索。
第三是公民和社会组织、非政府组织的关系，主要涉及到公共参与，社会参与。
第四是围绕国际化等外部关系。我们比邻香港，香港和澳门的很多经验在社会领域中可以借鉴，新加坡甚至国外的一些基层治理的经验可以借鉴，因为深圳这方面有很好的环境和条件。
四是创新的路径。按照十八大的思路，重点应该放在制度创新上。包括社会组织登记管理制度、法人治理制度、法定机构及独立机构运行制度、协商对话制度、比如公共物品招投标制度、第三方监管和评价制度以及公共服务方面的制度安排等。
五是“三大计划”，第一是生根计划。生根的目的是使深圳市民对深圳有归属感，一种家乡、故乡的归属感。第二叫育人计划，培育社会法人。让所有的社会组织、社会团体都法人化，这是法治的前提和基础。第三是共治计划。拓展共同治理、协同治理的空间，建立适应深圳未来发展的公共治理结构和公共服务体系。
饶锦兴 深圳市社会组织研究院执行院长、马洪基金会智库百人会成员